El 88,2% de la ciudadanía panameña está de acuerdo con realizar reformas parciales o profundas a la Constitución del país, según la ‘Encuesta sobre las reformas constitucionales’ del Centro Internacional de Estudios Políticos y Sociales (Cieps). Este consenso es novedoso: por ejemplo, cuando el Gobierno promovió en 2012 reformas constitucionales, el debate polarizó a la opinión pública, con un 48,3% a favor y un 44,8% en contra, y en 2014, cuando el Barómetro de las Américas preguntó por esta cuestión, el 69,7% se declaró en contra.

Paralelamente, desde el 30 de octubre un grupo significativo y heterogéneo de jóvenes ha estado protestando diariamente en los linderos del órgano legislativo contra las reformas constitucionales. Los manifestantes fueron reprimidos de forma desproporcionada. Estas protestas tienen rasgos inéditos en la historia panameña reciente: coinciden en ella juventudes de universidades públicas y privadas, es decir, de distintas clases sociales; tienen referentes ideológicos diferentes; enarbolan una variedad de demandas y no han cesado de protestar incluso durante fines de semana y días feriados. ¿Por qué protestan estos jóvenes (con la simpatía del país) si casi toda la ciudadanía ­–ellos incluidos­– quieren una reforma constitucional?

La imposibilidad de una nueva Constitución

En diciembre, Panamá celebrará 30 años desde que transitó a la democracia, pero al mismo tiempo lamenta 30 años la invasión estadounidense al país. La transición democrática se realizó sin erigir una nueva Constitución, manteniéndose la aprobada en 1972 por el régimen autoritario militar. Es decir, el problema primigenio de la actual Carta Magna panameña es su carencia de legitimidad democrática. Las élites comerciales financieras, que fueron uno de los principales actores y beneficiarios del régimen autoritario (1968-1989), hegemonizan el régimen político democrático y, por lo tanto, las reglas del juego existentes son las que convienen a sus intereses.

Las sempiternas corrientes de opinión que han insistido en la necesidad de adoptar un nuevo orden constitucional nunca han evolucionado hasta convertirse en un actor político constituyente, con un proyecto político propio y con capacidad de movilizar conflictivamente a una parte importante de la ciudadanía. La ecuación es simple: en Panamá no hay nueva Constitución porque no ha habido un actor político constituyente que, después de entrar en la comunidad política, fuerce la adopción de nuevas reglas para acceder, distribuir y administrar el poder.

En estas circunstancias, en Panamá solamente se han realizado reformas constitucionales sin la participación directa de la población. La primera (1999) expulsó de la comunidad política a los militares –el otrora aliado que se había vuelto incómodo– al estipular que el país no tendría Ejército. Además, agregó un título constitucional que separó el Canal de Panamá de la Administración pública del país, lo que consolidó la independencia de los intereses de las élites transitistas del resto.

La segunda (2004) agregó, entre otras cosas, un nuevo método para modificar toda la Constitución sin subvertir el orden institucional vigente: la Asamblea Constituyente Paralela.

Después de las reformas de ese año, los gobiernos de los presidentes Ricardo Martinelli (2009-2014) y Juan Carlos Varela (2014-2019) intentaron, sin éxito, generar una nueva Constitución. Durante las elecciones de 2019, seis de siete candidatos presidenciales coincidieron, aunque con distintas profundidades y énfasis, en la necesidad de hacer cambios constitucionales. El ganador de la elección presidencial, Laurentino Cortizo, fue uno de los dos candidatos que se comprometió a realizar reformas puntuales de una manera “que no afectase la economía”.

Los cortocircuitos de 2019

De acuerdo con lo planteado durante la campaña electoral de Cortizo, la fórmula elegida por el Órgano Ejecutivo fue la del numeral 2 del artículo 313 de la Carta Magna vigente: la aprobación en tres debates por la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Nacional en una legislatura, y una segunda aprobación, igualmente en tres debates por mayoría absoluta, por los miembros de la misma Asamblea en la legislatura inmediatamente siguiente; finalmente, el texto aprobado debe ser sometido a referéndum en no más de seis meses.

La propuesta de reformas remitida por el Órgano Ejecutivo al Órgano Legislativo fue la elaborada por la Concertación Nacional, un espacio de consulta y diálogo surgido en 2008 por iniciativa presidencial, mediante una discusión que se centró en la parte orgánica del Estado. Lo que se pretendía era que el Órgano Legislativo aprobara esa propuesta sin mayores modificaciones.

Según la encuesta del Cieps, el nivel de confianza en los actores del bloque proponente es aplastantemente bajo. La ciudadanía confía poco o nada en la Asamblea Nacional (83,3%), en los gremios empresariales (81,2%), en el Órgano Ejecutivo (80,9%) y en la Concertación Nacional (71,9%). La máxima confianza, bastante o mucho, la tiene la ciudadanía, con un 49%. Por lo visto, podría decirse que el proceso de reformas constitucionales fue planteado al revés: los actores menos confiables han protagonizado la discusión y la ciudadanía, el más confiable, solamente sería protagonista al final. Por lo tanto, el primer cortocircuito de las reformas constitucionales panameñas lo ha provocado una profunda desconfianza en el bloque promotor.

En el debate de las organizaciones miembros de la Concertación, los disensos e intentos por ampliar el alcance de la discusión fueron ignorados en nombre de un inexistente clamor ciudadano por reorganizar los poderes del Estado. Por su parte, la Asamblea Nacional agregó al documento surgido de la Concertación nuevas atribuciones para sí misma que la opinión pública rechazó y calificó como goles. De esta forma, el segundo cortocircuito es el temático: según la Encuesta Cieps, el 39,9% cree que lo más importante en la reforma constitucional debe ser defender a los pobres. Ninguno de los otros ocho asuntos importantes mencionados en las respuestas de la encuesta llegó al 15%.

El presidente Cortizo parece haber entendido el mensaje. En sus últimas declaraciones públicas ha re-direccionado la discusión hacia la pobreza y la educación, y ha convocado a las juventudes a participar en mesas de diálogo. Algo parecido ha hecho el presidente del Órgano Legislativo, que ha invitado a dialogar a los jóvenes y ha abierto el Hemiciclo indiscriminadamente a la ciudadanía para que dé su opinión sobre las reformas constitucionales.

No obstante, la posición de las juventudes movilizadas es la de retirar por completo el actual proyecto de reformas. Ciertamente, parece que esto es lo único en lo que podrían estar de acuerdo, porque las organizaciones que rechazan el actual proceso de reformas son heterogéneas.

Las primeras que expresaron públicamente su descontento fueron las de mujeres políticas, por la ausencia de reformas que promovieran la paridad de género; luego lo hicieron los gremios empresariales, que insistieron en la importancia respetar el documento surgido en la Concertación, limitado a la reorganización de los poderes. Desde las calles, la Universidad de Panamá realizó una gran marcha encabezada por su rector, que degeneró en violencia. Pocos días después, siguieron las izquierdas estudiantiles, también de la Universidad de Panamá, junto a las feministas y los grupos LGBTQI+, que protestaron por un artículo en el que el Estado sólo reconocería el matrimonio entre un hombre y una mujer; luego las juventudes de capas medias y universidades privadas se unieron y hegemonizaron las movilizaciones al enarbolar como bandera la lucha contra la corrupción, dando mayor legitimidad a las protestas en los medios de comunicación.

Los grupos juveniles, que han sido los grandes protagonistas de las movilizaciones, son disímiles hasta en sus repertorios para la protesta. Así lo interpretó el filósofo panameño Abdiel Rodríguez Reyes: los de capas medias se precian de su educación al no lanzar piedras, caminar en un paño de la calle para no obstruir el tráfico, respetar los semáforos y callar cuando pasan por delante de una iglesia (aun así, fueron reprimidos). Lo más importante es que estos últimos son reformistas, mientras los estudiantes de la Universidad pública y las feministas quieren conseguir la transformación social a través de una nueva Constitución.

En ese sentido, la Encuesta Cieps da cuenta de al menos una fractura entre los descontentos. Dentro de la mayoría que quiere defender a los pobres por medio de cambios constitucionales, el 51,7% quiere reformar toda la Constitución, cifra que cae sensiblemente (a 34,7%) cuando quieren reformar una parte. Asimismo, cuanto más alto es el ingreso familiar, menos personas eligen la defensa de los pobres como el principal objetivo.

Se necesita tiempo: los que protestan lo necesitarían para organizarse y definir liderazgos representativos que rindan cuentas, si pretenden entrar en el empedrado camino temático; los del bloque proponente, para escuchar, para construir y tender puentes de confianza con la ciudadanía. Pero lamentablemente, ese tiempo escasea. Según el proceso de reformas planteado, la discusión legislativa debe reiniciarse entre enero y abril del 2020; sólo cinco meses para descifrar el galimatías de las reformas constitucionales en Panamá.

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Artículo publicado originalmente en Agenda Pública, revista del diario español El País. Ver publicación original aquí.