En el texto anterior me referí a “perfeccionar la equidad en la competencia” como uno de cuatro posibles objetivos para la séptima ola de reformas electorales que está por iniciar. En esta segunda entrega hablo de “mejorar la oferta electoral” como otro de estos objetivos. Tal como afirmo en el texto anterior, es importante pensar en estos puntos clave porque los procesos de reformas electorales en Panamá se realizan sin objetivos claros y definirlos facilitaría la adopción de una metodología de trabajo, robustecería la deliberación, allanaría las negociaciones y facilitaría la rendición de cuentas.

El diagnóstico

A nadie sorprenderá la afirmación de que la oferta electoral panameña está desconectada de la población. Esa desconexión es quizás la mejor señal de que la oferta es deficiente; es decir, poco representativa, y que necesita ser mejorada. Según datos del Barómetro de las Américas, la confianza de la ciudadanía en los partidos políticos siempre fue establemente baja, pero cuando parecía que no podía bajar más, en 2016 cayó diez puntos porcentuales hasta llegar a solamente un 11.7% de la población panameña que confía en los partidos políticos (véase gráfica 1). Este porcentaje es el tercero más bajo de Latinoamérica, sólo superado por los de Chile (10.0%) y Perú (7.3%). La situación política de estos dos países nos alerta sobre las posibles consecuencias de semejante desconexión entre la población y sus representantes políticos. Visto desde la adhesión partidista, la situación no es mucho mejor. Con la excepción de un pico en 2014 –que seguramente se explica por la coincidencia con las elecciones–, la baja simpatía por los partidos perdió 23.3 puntos porcentuales en 2016 hasta llegar a 31.5 en 2018 (véase gráfica 2).

El alejamiento entre los partidos políticos y la ciudadanía no es un fenómeno exclusivamente panameño, sino que es global. Por ejemplo, ya dio cuenta de esta desconexión en Europa el politólogo irlandés Peter Mair (2015) cuando empezaba su libro póstumo con la lapidaria frase “la era de la democracia de partidos ha pasado”. Según Mair, esta desconexión es producto del final de la Guerra Fría, la decadencia del liberalismo moderado y la cesión de soberanía de los gobiernos en nombre de la globalización, entre otras causas.

Aunque algunos de estos factores podrían tener sentido en Panamá, las características específicas de esta desconexión en nuestro país están por ser estudiadas. Empero, la Encuesta CIEPS de Ciudadanía y Derechos brinda algunas pistas para empezar a reflexionar. El 34.7% de las personas que se abstuvieron de votar o que votaron en blanco en las elecciones de 2019 dicen haberlo hecho porque “no había ningún candidato aceptable”, “no cumplen” o “no estaba de acuerdo”. Genéricamente, estas afirmaciones espontáneas podrían apuntar hacia juicios sobre la oferta electoral.

No obstante, posiblemente la más clara señal del deterioro de la oferta electoral en Panamá es el ascenso de los candidatos de libre postulación. La aplicación inicial de esta figura legal en las elecciones presidenciales es la consecuencia de un sistema de partidos que ha sido incapaz de reflejar la diversidad ideológica del país, ya que fue desde la izquierda universitaria que se consiguió su reconocimiento, vía demanda de inconstitucionalidad. Luego, el crecimiento de estos candidatos –de 0.8% en 2014 a 24.1% de los votos válidos en 2019– se ha producido por la búsqueda de una válvula de escape por parte de la ciudadanía ante la desesperante percepción de corrupción y anquilosamiento de los partidos políticos.

Sin embargo, la libre postulación no es la vía para mejorar la oferta electoral, sino más bien un síntoma de los problemas en los partidos políticos. Por lo tanto, en el mejor de los casos, la libre postulación amplía la oferta y reduce la brecha entre los derechos de elegir y ser elegido, lo que no es poco, pero es insuficiente.

Las propuestas

El gran peso del dinero en las campañas electorales panameñas ha llevado a que las élites políticas del país rindan cuentas a quienes les financian y no a quienes les votan. Igualmente, ha obstaculizado que busquen entender las necesidades y demandas de la población para vincularse con ellos por medio de sistemas de ideas y propuestas que movilicen votos. Siendo así, habría que disminuir el peso del dinero como herramienta de campaña, para obligar a la oferta electoral a generar ideas y rendir cuentas a la ciudadanía. Ya sabemos que este asunto está bastante bien encaminado.

Gracias a una vasta literatura de la ciencia política, sabemos que los cambios más profundos en la oferta electoral sucederían si son reformados tres aspectos elementales del sistema electoral panameño: las circunscripciones, la fórmula electoral utilizada en las circunscripciones plurinominales y las listas. Excepto por el circuito 8-6, en el que se eligen siete escaños y por lo tanto es mediano, todas las circunscripciones panameñas son pequeñas, por lo que habría que aumentar la magnitud de todas a por lo menos seis escaños. De esta manera sería más posible evitar la dinámica clientelar y personalista existente, que distorsiona las posibilidades de representación política y respuesta (responsiveness), particularmente en el órgano legislativo. Además, habría que eliminar la actual fórmula de repartición de los residuos, que tantos dolores de cabeza ha dado, para reemplazarla por una fórmula realmente proporcional. Como consecuencia, habría que eliminar el voto selectivo y dejar exclusivamente el voto a la lista o “en plancha” para que la fórmula proporcional funcione y mejore la representatividad del órgano legislativo. Los cambios en estos elementos implican una reforma constitucional, y afortunadamente el órgano ejecutivo panameño anunció hace poco un proceso de reformas constitucionales, pero si realmente se quiere que el producto sea una nueva dinámica en la política panameña, se debe reformar la manera en que se accede y distribuye el poder.

Todos los partidos deberían establecer requisitos de formación política a sus candidatos. La formación debe ser, al menos, ideológica y en declaración de principios del partido, valores democráticos, derechos humanos, economía, habilidades políticas (hablar en público, negociación y generación de acuerdos, etc.) y capacidades administrativas. Dicho en otras palabras, la oferta política necesita profesionalizarse. Por medio del financiamiento público, la ciudadanía panameña ha invertido varios millones de dólares en la formación política de los miembros de los partidos que no han rendido lo esperado. En ese sentido, quizás el Tribunal Electoral debería instalar una oficina de “fiscalización electoral” en las sedes de los partidos, al estilo de la Contraloría General de la República, para fiscalizar mejor el uso de esos recursos.

La formación debe impartirse según el cargo al que se aspira y, como se ha dicho, debe estar alineada con la declaración de principios y el plan de gobierno del partido. Para ello se podría valorizar ese plan instituyendo el “voto programático” al estilo colombiano; es decir, obligar a los gobernantes a convertir sus planes de gobierno en planes de desarrollo de cumplimiento obligatorio. Ello implicaría revisar un poco la ley de responsabilidad fiscal, que en el ámbito presidencial obliga al gobierno electo a presentar un Plan Estratégico de Gobierno (PEG) que suele tener poco que ver con lo votado en campaña. De hecho, en alguna ocasión el PEG ha sido formulado por firmas consultoras internacionales que obviamente no fueron votadas. Simplemente, el PEG debe ser el plan de gobierno ganador en la elección presidencial, de modo que, además de solidez técnica, tenga legitimidad democrática.

Una vez establecido el “voto programático”, habría que discutir la posibilidad de que la ciudadanía revoque el mandato a los representantes políticos que no cumplen. Hay argumentos a favor y en contra, pero en un país en el que los mecanismos de rendición de cuentas son débiles porque el Estado está profundamente cooptado por intereses particulares y el contrapeso judicial no funciona, la revocatoria de mandato ciudadana quizás sería una buena manera de fortalecer la respuesta (responsiveness) de los representantes electos, reconectar la oferta electoral con los votantes y, por lo tanto, mejorarla la oferta electoral. Aplicar la revocatoria de mandato “desde abajo” no excluye conservar la revocatoria de mandato partidista. Los partidos políticos necesitan herramientas para mantener la disciplina partidista en el órgano legislativo para así propiciar la rendición de cuentas. La revocatoria de mandato partidista es polémica, pero después de haber sido testigos de la ola de transfuguismo desatada cuando se dificultó su aplicación, debería haber quedado claro que es mejor tenerla.

¿Cómo aplicar estas medidas a los candidatos por libre postulación? Uno de los problemas de esta figura legal es que prácticamente no hay rendición de cuentas posible, sobre todo si los candidatos tienen como principal promesa no reelegirse. Hay que incentivarlos a crear organizaciones permanentes con vocación de largo plazo, desligadas de proyectos personales. Se trata de cuadrar el círculo. En parte, la utilidad y pertinencia de la Comisión Nacional de Reformas Electorales (CNRE) quedará demostrada si se convierte en un espacio creativo y de responsabilidad donde, al tiempo en que cada actor busque maximizar sus posibilidades de triunfo electoral, se tenga como norte el fortalecimiento de la democracia panameña.