El pasado 16 de enero fue instalada la Comisión Nacional de Reformas Electorales (CNRE). Este espacio tiene como ventajas, entre otras, que ayuda a legitimar las reformas electorales y permite anticipar posibles escenarios de crisis electoral desatadas por el congelamiento de la legislación. No obstante, la institucionalización de los procesos de reformas electorales en Panamá por medio de la CNRE también ha generado desventajas que han sido poco comentadas y tomadas en cuenta. Una de ellas es que, precisamente por ayudar a anticipar los escenarios de crisis, que son los que evidencian la necesidad de las reformas y delimitan sus alcances, históricamente la CNRE ha trabajado sin objetivos claramente definidos. Esto es central, toda vez que definir objetivos facilitaría la adopción de la metodología, robustecería la deliberación, allanaría las negociaciones y facilitaría la rendición de cuentas.

En esta séptima ola de reformas electorales, la próxima CNRE podría plantearse cuatro grandes objetivos que articularían política y técnicamente varios problemas de nuestra legislación electoral. En este texto me referiré al primero de ellos y abordaré el resto en otras tres entregas.

El diagnóstico

Durante lustros, el modelo de financiamiento de la política panameña ha sido fuente de malestar en la ciudadanía. Gracias a la ciencia política, sabemos que el descontrol de las donaciones privadas excluye a la mayoría de los actores de la competencia electoral y empobrece el debate de ideas. También entrega al Estado al tráfico de influencias, promueve la corrupción y abre las puertas de la política al dinero ilegal. Asimismo, neutraliza los potenciales efectos positivos del financiamiento público, además de promover que este sea percibido como innecesario y excesivo, lastimando la confianza en toda la institucionalidad electoral.

Que la competencia electoral panameña es extraordinariamente inequitativa se puede verificar, por ejemplo, revisando la diferencia entre los montos de financiamiento privado declarados por las campañas presidenciales en las elecciones de 2009 y 2014. En 2009, el candidato ganador obtuvo el 68.1% de las donaciones recibidas por los tres candidatos presidenciales, dinero que le sirvió para obtener el 60.03% de los votos, y en 2014, tres de los siete candidatos recaudaron el 99.5% de las donaciones y obtuvieron el 98.6% de los votos válidos.

La cantidad de dinero privado necesaria para participar competitivamente en las elecciones panameñas es enorme y no paró de crecer hasta el 2014. Sólo teniendo en cuenta el dinero privado, el costo promedio de cada voto en las elecciones presidenciales según las donaciones recibidas pasó de 8.8 dólares en 1999 al exorbitante costo de 29.1 dólares en 2014.

Por su parte, el financiamiento público aumentó de 15.4 millones de dólares en 1999 a 94.5 en 2019. Es difícil saber cuál “debe” ser el monto para que un partido cumpla con sus obligaciones y participe en elecciones de forma libre y competitiva. Lo que sí sabemos es que en Panamá el financiamiento público directo ha crecido un 305% desde que se estableció, mientras que en el mismo periodo el padrón electoral ha crecido un 33% y la cantidad de partidos ha disminuido de doce a seis. El financiamiento público es clave para democratizar la democracia, pero su crecimiento debe tener cierta racionalidad. En este sentido, es muy probable que la raíz del malestar de la ciudadanía con respecto al financiamiento público sea su evidente crecimiento desproporcionado. La siguiente gráfica, un poco licenciosa, presenta todos los datos mencionados que, sin ser comparables, vistos juntos ayudan a interpretar la situación descrita.

La buena noticia es que Panamá está finalmente en el camino correcto para que el modelo de financiamiento de la política no genere inequidad en la competencia. El costo promedio de los votos presidenciales se redujo en 2019 a 6.8 dólares. Sin embargo, no hay que perder de vista que un candidato de siete, el ganador, movilizó el 58.3% de todo el dinero privado; es decir, se redujo el costo global, pero sigue habiendo una marcada inequidad entre los candidatos.

Las propuestas

La tremendamente alentadora disminución del costo global privado de la campaña electoral se consiguió limitando el tiempo de campaña a sesenta días (45 días para cada primaria); fijando máximos de gastos para cada una de las cuatro elecciones que se realizan simultáneamente (diez millones para las campañas presidenciales); fijando máximos para los donantes (300 mil dólares en las campañas presidenciales) y transparentando las fuentes de financiamiento privado.

Sin embargo, el máximo de diez millones de dólares para gastos en la campaña electoral es demasiado alto, toda vez que con esas donaciones no se contrata publicidad televisiva, el tiempo de campaña es más corto y el uso de las redes sociales ayuda a reducir significativamente los costos de comunicación. El espíritu de establecer máximos es que tengan un efecto democratizador y, en una economía tan enormemente desigual como la panameña, donde el 86.6% de los trabajadores ganan menos de 1,500 dólares mensuales, donaciones de 300 mil dólares y recaudaciones multimillonarias son lujos a los que pueden acceder muy pocos actores políticos.

En este sentido, es necesario pensar en reducir aun más el máximo para las donaciones y para los donantes. Gracias a las lecciones de la campaña electoral del 2019, sabemos que la mayoría de los candidatos recaudaron poco más de un millón de dólares y dos de ellos fueron bastante exitosos, por lo que podríamos intentar acercarnos a esa cifra poco a poco. Con menos dinero privado en las campañas electorales se promueve el debate de ideas, no la competencia entre chequeras, y se hace más evidente la entrada de dinero por debajo del radar de transparencia de los donantes. Por cierto, en nombre de la transparencia hay que tener claro que las organizaciones no gubernamentales no deberían ser donantes de campaña, puesto que no generan ingresos y lo importante es saber quiénes dieron el dinero, no quiénes lo movilizaron.

Se debe mantener el periodo de campaña en dos meses, ni un día más ni uno menos. La posibilidad de un aumento importante de la abstención debido a una campaña inusual y excesivamente corta quedó descartada en el 2019. Al contrario, el efecto fue positivo, pues gracias a la llamada veda electoral se redujo considerablemente la contaminación visual, no hubo fatiga electoral, la ciudadanía pudo concentrar su atención en las primarias de los partidos sin el ruido provocado por otros candidatos y hasta se disfrutó de un periodo –más o menos entre noviembre de 2018 y el 3 de marzo de 2019– en el que los candidatos presidenciales ya electos en primarias sólo discutieron ideas porque no podían hacer campaña electoral. En otras palabras, la combinación del control del financiamiento privado con la veda electoral propició el debate de ideas.

Debe haber mayor equidad en la distribución del financiamiento público directo entre los candidatos de libre postulación y los que pertenecen a partidos políticos. Que solamente el 3.5% del financiamiento público corresponda a los candidatos de libre postulación, evidentemente les impide competir en igualdad de condiciones. No obstante, habrá que ser creativos para buscar y acordar fórmulas que permitan asignarles dinero público responsablemente. Dar dinero a proyectos individuales, sin vocación de largo plazo y sin posibilidades instituidas para rendir cuentas es otra manera de despilfarrar el dinero de la ciudadanía panameña.

Es importante mencionar que desde el 2015 algunas corrientes de opinión y actores dentro de la CNRE, que incluye a los gremios empresariales, acarician la idea de que las elecciones panameñas y los partidos se financien solamente con dinero público. Argumentan con buen criterio que por más que se controle el financiamiento privado, éste siempre promoverá el tráfico de influencias, la corrupción y la posibilidad de entrada de dinero ilícito a las campañas electorales. La radicalidad y profundidad de esta idea puede crear nuevos problemas, pero vale la pena al menos explorarla seriamente. No obstante, para hacerlo se debe tener claro lo siguiente.

Lo primero es que sería más sensato vincular el aumento o la disminución del financiamiento público al padrón electoral. También es muy importante tener en cuenta que financiar la política completamente con dinero público obliga a reducir costos lo más posible. Así, lo más razonable sería eliminar el voto selectivo en las elecciones legislativas, que entre otros efectos perversos encarece las campañas electorales. En las últimas elecciones generales hubo 5,865 postulaciones principales, y con financiamiento público exclusivo habría que sufragar los gastos de absolutamente todas estas personas. Asimismo, habría que tener muy en cuenta que el dinero público no debe ser utilizado para discriminar; por lo tanto, tendría que adoptarse automáticamente y sin excusas las fórmulas de paridad entre hombres y mujeres para que ellas tengan las mismas oportunidades de ser electas. Por último, posiblemente las primarias podrían ser un lujo que no nos deberíamos permitir, pues alargan –y por lo tanto también encarecen– las campañas electorales.

El control del dinero en la política no es el único mecanismo para conseguir equidad en la competencia, pero posiblemente sea el más importante (en uno de los siguientes artículos me referiré a otro asunto vital relacionado con la equidad). Los actores políticos con vocación democrática deben defender los largamente deseados avances en financiamiento de la política logrados hace unos pocos años.