La pandemia ha demostrado la importancia de la red de protección social existente en Latinoamérica. Los seguros de cesantía, las transferencias condicionadas, las pensiones y jubilaciones, entre otros, sirvieron como colchón al inicio de la pandemia para disminuir el impacto de la cuarentena. En Panamá, desde el anuncio oficial del primer caso de COVID-19, el gobierno se comprometió a seguir invirtiendo los más de $1,600 millones asignados para 2020 a lo que comúnmente se conoce como subsidios, y la Caja de Seguro Social ha venido reportando los esfuerzos que se hacen para cumplir con los pagos a jubilados y pensionados.

A más de cien días de la pandemia, con pronósticos de una caída de más del 9% del PIB en América Latina y el Caribe para 2020, además de una lenta recuperación para el 2021 (FMI, 2020), es importante explorar si la red de protección social  existente en Panamá está llegando, efectivamente, a los más necesitados. Estudios indican que en el caso de Panamá y América Latina, esta red de protección social parece privilegiar a las personas de más ingresos y no ha logrado romper la herencia de la pobreza ni promover la movilidad social (CEPAL, 2019; Rodríguez, 2013).  Si no están bien enfocados, esto apuntaría a que la red de protección social existente no será suficiente para evitar un dramático incremento en los niveles de pobreza en Panamá como resultado de la pandemia.

Según la Contraloría General, estos subsidios “van dirigidos a contribuir al mejoramiento de los hogares más vulnerables del país, así como al incentivo y protección de áreas productivas específicas.” Es decir, tienen una función más amplia que la de llegar a los más vulnerables. Para nuestro análisis nos enfocaremos en los subsidios manejados principalmente por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), que buscan aliviar el nivel de pobreza (Contraloría, 2019).

Ingresos de mercado e ingresos sociales
A pesar de no contar con los datos administrativos de estos subsidios, sí podemos tener un primer acercamiento retroactivo al impacto en los ingresos de los más vulnerables de la red existente antes de la pandemia.

El Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) realiza una encuesta anual de propósitos múltiples a más de 11,600 hogares de todo el país[1].  Esta encuesta nos da información de todos los tipos de ingresos que un hogar puede recibir mensualmente, incluyendo ingresos 1) de mercado; 2) de asistencia a personas que no viven en el mismo hogar o de otras instituciones; 3) de transferencia pública; 4) de pensiones y jubilaciones (ver cuadro 1).

[1] Las encuestas de hogares son utilizadas a nivel mundial para medir indicadores tan diversos como desempleo, pobreza, condiciones sanitarias e ingresos. La metodología empleada por el INEC brinda como resultado una muestra que puede considerarse representativa al menos al nivel nacional. Al mismo tiempo, este tipo de encuestas tiende a subestimar los ingresos de los hogares de más ingresos por una serie de obstáculos logísticos y culturales (Piketty 2020).

Basándonos en estas categorías, definimos el ingreso social (I1) como cualquier fuente de ingreso que no provenga de actividades de mercado, y el ingreso total del hogar (I2) como la sumatoria del ingreso de mercado y el social (ver cuadro 1).

Utilizando los datos crudos de la versión más reciente de esta encuesta a la que tenemos acceso (2018), observamos un panorama complejo de la protección social en Panamá.

Ingresos de mercado e ingresos sociales en los hogares
La figura 1 muestra la media y la mediana de los distintos tipos de ingresos identificados en la encuesta. Las cifras indican que, gracias al ingreso social, el promedio de ingresos totales aumenta en un 23% en comparación con el promedio de ingreso de mercado. Sin embargo, la media del monto de apoyo gubernamental es la más baja de las tres fuentes de ingreso social. En efecto, el monto gubernamental representó solo un 19% del monto total del ingreso social recibido por los hogares encuestados en 2018. Por su parte, las jubilaciones y las pensiones reportadas por hogar representaron un 43%.  En general, con una mediana de ingreso social de $0, al  menos la mitad de los encuestados no recibieron ninguna de las 3 formas de este tipo de ingreso en 2018.

¿Quiénes se benefician del ingreso social?
El cuadro 2 nos muestra la distribución del ingreso de mercado y el ingreso total en deciles. Para crear estos deciles simplemente ordenamos de menor a mayor los ingresos de mercado, luego ordenamos de igual manera los ingresos totales por separado y los dividimos cada uno en 10 grupos o deciles con aproximadamente el mismo número de hogares. El decil 1 representa el grupo con los ingresos más bajos, mientras que el decil 10 son los hogares con los ingresos más altos (ver cuadro 2).

Estas cifras revelan que los 10 grupos se benefician de los ingresos sociales, con un mayor impacto porcentual para los deciles de menos ingresos. Sin embargo, para los deciles 1 y 2, la adición del ingreso social no es suficiente para hacer frente a los gastos de la canasta básica de alimentos ($280.83, según ACODECO en 2018. Este monto no incluye costos de vivienda, transporte, vestimenta, entretenimiento ni ahorros.)

Por otra parte, estos ingresos sociales ayudan a disminuir la desigualdad de ingresos.  Si calculamos el nivel de concentración de ingresos por deciles para el ingreso de mercado y luego para el ingreso total, vemos una ligera disminución en la concentración de ingresos (ver figura 2). Por ejemplo, el decil de más ingresos de mercado acumula el 40.1% del total de estos. Esta cifra disminuye 3.5 puntos porcentuales cuando estimamos la distribución de ingresos totales. Esta disminución se da solamente entre los 4 grupos de ingresos más altos (deciles 7, 8, 9 y 10, como se puede observar en la figura 2). Para los otros seis grupos, el ingreso social representa un aumento en su participación de los ingresos totales. Esto es más aparente para los 3 grupos de ingresos más bajos.

Finalmente, las figuras 3 y 4 nos dan indicios de que la red de protección social podría enfocarse aún más en la población más vulnerable. La encuesta revela que la media de apoyo gubernamental es bastante similar para el decil 1 y para los deciles del 4 al 8 (ver figura 3). En efecto, la diferencia en la media de apoyo gubernamental es tan solo de $17.28 entre el decil 1 y el 10. Para las otras dos fuentes de ingreso social hay una tendencia a una correlación directa entre los niveles de ingreso total e ingreso social[1].

Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta de Propósitos Múltiples (2018). Todos montos mensuales en $ y por hogar. n=11,554 (todos los hogares con ingreso total > $0. Esto representa 98.9% de la muestra original.

La figura 4 muestra que el 60.5% de las jubilaciones y pensiones son acumuladas por los 3 deciles con ingresos totales más altos. Por otra parte, el 20% de las personas con menos ingresos recibe solamente el 3.3% del total de los montos de jubilación y pensiones. Esto se explica principalmente porque estos montos incluyen fondos directamente relacionados con actividades productivas pasadas. En otras palabras, las jubilaciones y pensiones ayudan a mantener la distribución desigual de ingresos basados en capacidades de entrada al mercado laboral y de capital en el pasado.

Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta de Propósitos Múltiples (2018). Todos montos mensuales en $ y por hogar. n=11,554 (todos los hogares con ingreso total > $0. Esto representa 98.9% de la muestra original.

Teorías de cambio de la red de protección social
Por una parte, el apoyo gubernamental incrementó considerablemente los ingresos de los hogares más vulnerables en 2018. Sin embargo, aún después de recibir complementos a sus ingresos de mercado, 2 de cada 10 hogares encuestados no pudieron cubrir los gastos de la canasta básica.

Estas cifras no pueden ser interpretadas como una evaluación de los programas de protección social de Panamá. Para ello necesitaríamos acceso a los datos administrativos crudos de estos programas, un mejor entendimiento de sus teorías de cambio y un monitoreo de las trayectorias de vida de las personas que reciben estos fondos (Mason y Barnes, 2007). Igualmente, estas cifras de ingresos no toman en cuenta la carga tributaria que los diferentes hogares enfrentan y que afectan los niveles de desigualdad. Sin embargo, este análisis sí puede ser visto como evidencia de la importancia de los ingresos sociales en la disminución de la desigualdad de ingresos y la necesidad de incrementar los ingresos de las personas más vulnerables. Esta inversión debe posicionarse como una herramienta para incrementar las capacidades productivas y financieras de los más vulnerables a mediano y largo plazo, así como garantizar los derechos económicos y sociales de todas las personas.

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Notas:

[1] Las encuestas de hogares son utilizadas a nivel mundial para medir indicadores tan diversos como desempleo, pobreza, condiciones sanitarias e ingresos. La metodología empleada por el INEC brinda como resultado una muestra que puede considerarse representativa al menos al nivel nacional. Al mismo tiempo, este tipo de encuestas tiende a subestimar los ingresos de los hogares de más ingresos por una serie de obstáculos logísticos y culturales (Piketty 2020).

[2] Las jubilaciones reflejan la trayectoria productiva pasada de las personas que los reciben. Se incluyen dentro del grupo de ingresos sociales porque su pago en el presente no es resultado de procesos productivos, pero de consensos políticos sobre la necesidad de invertir en las personas luego de terminar sus años productivos y solo se mantienen gracias a este consenso.

[3] Se aplicó una test ANOVA para hacer pruebas de diferencias estadísticas de los promedios de estos diferentes deciles arrojando que estos sus diferencias son estadísticamente significativas.