Los dos últimos meses han sido un intenso laboratorio para la política panameña. Como ya es tradición, los partidos debieron seleccionar sus candidaturas a los cargos que se elegirán en el proceso electoral del 5 de mayo de 2024. En un escenario de nuevas normas, Realizando Metas (RM), el Partido Revolucionario Democrático (PRD), Cambio Democrático (CD) y el Partido Panameñista (PAN) han realizado primarias, acompañados logísticamente por el Tribunal Electoral, encargado de organizar y de financiar cada uno de estos procesos. La experiencia ha sido sumamente interesante y supone dinámicas estratégicas para unos partidos que se juegan mucho en cada elección. No es para menos. Las primarias tienen efectos sobre la definición de las alianzas, la legitimación de los liderazgos, las carreras políticas y la medición de las fortalezas –y debilidades– de las organizaciones partidistas.

Como parte de mi reciente estancia de investigación en el Centro Internacional de Estudios Políticos y Sociales (CIEPS) entre junio y julio de 2023, he podido realizar observación directa de las cuatro primarias presidenciales en diferentes centros de votación de la Ciudad de Panamá (en El Chorrillo, Panamá Viejo, Rio Abajo, Santa Ana, Bella Vista, Betania y San Francisco). Esta oportunidad me ha ayudado a identificar algunos aprendizajes y desafíos de estos procesos y debo reconocer que tras esta tarea soy más optimista de lo que suelo ser, e incluso respecto al clima de opinión ciudadano en relación con los partidos. La experiencia panameña resulta clave en sí misma para comprender cómo funcionan los partidos en perspectiva comparada y su evaluación periódica nos da más información sobre las reformas necesarias para su democratización interna. Esta no es una cuestión menor, dada la cada vez mayor desconexión de la ciudadanía con los partidos.

  1. Hacer primarias siempre es mejor que no hacerlas. Los partidos panameños han aprendido a jugar a las primarias y eso en sí mismo es algo positivo. Si bien no existe una única manera de seleccionar candidaturas ni fórmulas mágicas que puedan importarse de otros países y contextos, el hecho de que la militancia participe en las decisiones siempre es algo positivo. Que las élites acepten esa participación lo es mucho más. La experiencia panameña de las últimas décadas ha sido muy activa en relación con los procesos de selección de candidaturas. Desde 1998 se han realizado 21 primarias (presidenciales y/o a otros cargos) y algunos partidos han incluso organizado de manera ininterrumpida al menos seis procesos (como en el PRD en 1998, 2003, 2008, 2013, 2018 y 2023), seguido por los Panameñistas (1998, 2008, 2013, 2018 y 2023) (Tabla I).

En organizaciones que han sido oligárquicas, jerárquicas y poco transparentes, este mecanismo ha permitido introducir un poco de aire fresco y claridad en la toma decisiones. Cuando los partidos llevan a cabo elecciones internas, incrementan los niveles de discusión sobre cuestiones importantes, mejoran la circulación de la información y hacen más competitivas y participativas a las organizaciones. Este aprendizaje debería extenderse como una exigencia de mínimos a otros partidos políticos de la región, que quizás podrían ver en las primarias panameñas una alternativa para la democratización de sus organizaciones.

  1. Las reglas importan, deberían proteger el espíritu de las primarias. Los partidos panameños deben cumplir con determinadas reglas para poder competir en la elección general. Especialmente, los que tienen más de 100.000 adherentes deben hacer primarias. A diferencia de la mayoría de los países de América Latina, donde se deja que los partidos hagan lo que quieran, el hecho de que se exijan primarias es clave. En la actualidad, Panamá cuenta con uno de los modelos de regulación de primarias más exigentes de América Latina, pero se ha llegado hasta aquí luego de tres décadas de avances y algunos retrocesos. Si bien se respeta la autonomía organizativa de los partidos, en la práctica los partidos se apoyan cada vez más en el Estado para organizar las primarias. Tras los procesos de reformas electorales, el actual marco legal estableció que las primarias sean sólo exigidas a los partidos grandes, sólo para la candidatura presidencial (ya que para los demás cargos son opcionales), con la participación directa de la militancia –en votación secreta y directa– y en las fechas establecidas por el calendario electoral. Los partidos aprovechan estratégicamente las primarias: las organiza y financia el Estado; les permite contar con exposición mediática un año antes de las campañas electorales y les ayuda a resolver dilemas internos (como los conflictos sobre el control del aparato partidario y/o la definición de las alianzas).
  2. Las primarias no son lo que debilita a los partidos, sino las actitudes desleales de sus miembros. Cuando existe competencia real por el poder, los enfrentamientos van más allá del tipo de proceso de selección de candidaturas que se emplee. Hoy sabemos que las primarias no son las que originan las divisiones internas, ya que los conflictos se encuentran presentes dentro de la organización, independientemente del tipo de proceso de selección de candidaturas que se use. Las primarias no son las que causan los conflictos, sino que, por el contrario, estos procesos pueden ser los que resuelvan dichos conflictos. De ahí que los problemas se suelan dar una vez que pasan las primarias, cuando las minorías o los perdedores no aceptan los resultados y abandonan el partido, o cuando son desleales con el partido después de la elección.

Un elemento positivo de los cuatro procesos de primarias que se llevaron a cabo estos meses es que, aún en algunos contextos altamente conflictivos como en el PRD o CD, las precandidaturas presidenciales aceptaron los resultados y las minorías inconformes han ejercido sus derechos de impugnación ante las instancias correspondientes. Si bien hasta la fecha no hay decisión en firme sobre las mismas, lo cierto es que hasta el momento las actitudes de las élites han sido más leales de lo que ha ocurrido en otros años.

  1. Hacer primarias no siempre supone más democracia interna. Hacer elecciones primarias contribuye a la democratización de los partidos, pero debe hacerse como un ejercicio real de distribución del poder y no como una simulación. Los cuatro procesos de selección de candidaturas presidenciales realizados entre junio y julio describen bastante bien esta situación. Estos procesos han servido para “algo más” que conseguir democracia interna. De ahí que las primarias no hayan sido todas iguales ni hayan perseguido los mismos objetivos: unas ayudaron a legitimar y ratificar a los liderazgos (RM y PAN); otra a disputar el legado del torrijismo (PRD) mientras que la más cruenta fue definitiva para determinar quién se quedaba con el control del aparato y con la capacidad de generar alianzas (CD).

Si bien hacer primarias siempre implica avances a favor del pluralismo, no necesariamente generan mayor competencia, competitividad, inclusión, participación, descentralización o transparencia. En RM, PRD y CD hubo competencia; mientras que en el Panameñismo no. La competencia es una condición necesaria para que haya democracia interna, pero no una condición suficiente. Además de competencia, debe haber competitividad. También la democracia interna exige que haya incertidumbre en el proceso y en el resultado. Se puede competir con varias candidaturas (como ocurrió en RM, PRD y CD) pero que la diferencia entre la candidatura más votada y su segunda sea de más de 90 puntos porcentuales (como ocurrió en RM) y, entonces, el proceso se convierta en un mero acto legitimatorio, sin incertidumbre en el resultado y, por tanto, no sea un ejercicio realmente democrático de toma de decisiones.

Otra dimensión importante para la evaluación de la democracia interna son los niveles de inclusión. Las cuatro primarias han evidenciado la escasa participación de las mujeres en los procesos internos. Las panameñas una vez más han enfrentado obstáculos para poder participar en las primarias en igualdad de condiciones que los hombres. Los partidos nuevamente no han cumplido con lo que la norma exige en materia de inclusión en las precandidaturas y en las candidaturas. Aun cuando la militancia está integrada por al menos un 50% por mujeres; el trabajo comunitario local es predominantemente femenino e incluso la mayoría de las suplencias de los cargos de representación popular o los de designación ejecutiva (como viceministras, vicepresidenta) son mujeres, los partidos siguen invisibilizándolas. Las dirigencias están más preocupadas por conseguir “la firma en el papelito” que les permite no cumplir con las exigencias legales de integración paritaria, que en fortalecer los liderazgos femeninos dentro de sus estructuras.

  1. El activismo organizativo del Tribunal Electoral. En la práctica, sino fuera por la autoridad electoral, las primarias difícilmente funcionarían como lo han hecho en estos meses. Dado que los partidos no cuentan con una estructura organizativa suficiente como para encarar la tremenda logística que estas demandan; en la práctica, el Tribunal termina ocupándose de “casi todo”. En definitiva, aun cuando nos llenamos la boca hablando de la autonomía organizativa de los partidos, en realidad el TE es el que convoca, capacita, difunde información, transmite resultados extraoficiales, financia y/o fiscaliza los procesos. Esta no es una cuestión menor. Sería bueno que los partidos reconozcan más enfáticamente el modo en que la autoridad les ayuda, sobre todo porque ese activismo estatal ha permitido disimular sus déficits organizativos. De ahí que cuanto más haga el TE, menos invertirán los partidos en tener organizaciones y burocracias fuertes y eficientes.
  2. Cancha inclinada. Cuando un partido que está en el poder hace elecciones internas, debe cuidar de no desequilibrar las oportunidades de las diferentes precandidaturas. Las primarias realizadas por partidos en el gobierno desbalancean la competencia por el acceso diferenciado a los recursos de poder de algunas precandidaturas frente a otras (como la exposición mediática, dinero, propaganda, incentivos vinculados a promesas políticas, entre otros). Por ejemplo, en medio de un clima de fuerte crispación interna, acusaciones mutuas y denuncias por la inequidad en la contienda por el uso de patronazgo estatal, el gobernante PRD dirimió una intensa competencia por saber quiénes eran los “verdaderos torrijistas”. En la práctica, las ocho precandidaturas no tuvieron acceso a los mismos recursos y el resultado fue claro: el que controla los recursos estatales, tiene más chance de ganar la interna. Y eso fue lo que ocurrió.
  3. Fatiga electoral y excesivo gasto. ¿Por qué convocar cuatro procesos en fechas diferentes en vez de hacer todo en un único día? A diferencia de lo que ocurre en Uruguay o Argentina, los procesos de selección de candidaturas presidenciales se hicieron en cuatro fechas diferentes (Realizando Metas, 4 de junio; el Partido Revolucionario Democrático, 11 de junio, Cambio Democrático, 9 de julio, y Partido Panameñista, 23 de julio) y, además, uno de los partidos (RM) pidió al Tribunal que le organizara otro proceso para los demás cargos. Esto no está bien. Primero, porque genera excesivo gasto. Si los datos son ciertos, el Estado ha erogado más de 10 millones de dólares en hacer las primarias. Esto resulta inadmisible. Segundo, porque provoca fatiga electoral. Tantas convocatorias desgastan a los partidos y también al Tribunal Electoral, que es el que organiza y financia los procesos. De ahí que sea necesario repensar las fechas de las primarias. Mi propuesta es clara: un día, todas juntas y organizadas por el Tribunal.
  4. Vota la militancia, pero la campaña es hacia todo el electorado. Las precampañas se han convertido en campañas orientadas hacia todo el electorado, aunque sólo puedan participar los inscritos en el partido. El uso de medios de comunicación masivos, de corte generalista, hacen que los procesos internos dejen de ser momentos privativos de cada uno de los partidos y se conviertan en elecciones influidas por actores externos. Esta excesiva exposición mediática de lo que ocurre dentro de las primarias hace que los conflictos, los insultos y los enfrentamientos se hagan evidentes ante la opinión pública, lo que abona al desencanto de la ciudadanía con la política.

Otra de las alertas que genera esta tensión entre militancia y electorado es que la búsqueda de apoyos ha favorecido el desarrollo de estrategias catch – all (atrápalo todo). El uso intenso de medios de comunicación masivos y de redes sociales (como Twitter, o Tik Tok) puede afectar el contenido ideológico de las propuestas, presentando contenidos más generalistas que de carácter doctrinario, dificultando los procesos de identificabilidad y rendición de cuentas, ya que los partidos tienen a prometer las mismas cosas al conjunto del electorado, con la intención de movilizarlos en la primaria como si fuera una elección general. Esto supone que las preferencias de los votantes programáticos no siempre se correspondan con las valoraciones del electorado y de ahí el problema con el éxito electoral.

Si la militancia resulta más programática que el electorado, ella puede elegir al candidato/a que más le gusta, pero no siempre éste es el que tiene más chances de ganar ante el electorado. Y si se privilegian las discusiones generalistas -por encima de las preferencias de la militancia- puede que ésta se sienta inconforme, sea más crítica o se manifieste con un voto nulo y/o voto en blanco en la elección interna. Mi propuesta es que las internas sigan siendo sólo con la participación activa de la militancia y que se promuevan más actividades intrapartidistas (como los debates, los coloquios o los foros) más que el uso de medios masivos de comunicación. Se que a los políticos no les interesa esta opción, pero debo ser honesta con el hecho de que las primarias abiertas no terminan de convencerme.

  1. Abstención. La razón de hacer primarias está en la participación directa y secreta de la militancia en los procesos de toma de decisiones. Se trata de transformar las históricas prácticas oligárquicas que caracterizaron a las organizaciones partidistas y mejorar la conexión con la ciudadanía. De ahí que necesitemos asegurar una mayor participación de la militancia, para que todo esto tenga sentido. Los datos de las cuatro primarias dan cuenta de las dificultades de los partidos para movilizar a su gente: en RM, votó sólo el 25% de su padrón de 234,700 personas; en el PRD, el 60,4% de sus 731,267 militantes; en CD, el 50,23% de las 306,549 personas empadronadas y en el PAN el 43,8% de los 253,308 miembros habilitados. Con estos datos, sólo la mitad de la militancia que significa la mitad del padrón electoral del país tuvo algo que decir en estos procesos. Se que esto no está bien y que urge la revisión de las estrategias y capacidad de movilización de los partidos si es que quieren continuar siendo quienes canalicen la representación de la ciudadanía panameña.
  2. Las primarias per se no ganan elecciones. La realización de elecciones primarias no garantiza el éxito en la elección presidencial. La experiencia panameña ha evidenciado que no siempre el que hace primarias gana la elección. De ahí que resulte sumamente importante mejorar la perfomance de las primarias, democratizar aún más los procesos, fortalecer los liderazgos, ser más innovadores en la movilización de la militancia, ser capaces de generar equilibrios entre las facciones internas y tener pulso con la agenda de la militancia y del electorado. Si las primarias no mejoran las oportunidades de ganar la elección general, los partidos terminarán rechazándolas. Veremos que ocurre en 2024 pero, aun así, continúo pensando que es mejor este sistema (aunque con correcciones) que dejar que las cúpulas decidan sus candidaturas en Convenciones o a dedazos.

La experiencia panameña es lo suficientemente robusta como para enseñarnos que es necesario repensar las prácticas, estrategias y el modo en que los partidos toman decisiones y se vinculan con la ciudadanía. Las primarias han contribuido a definir candidaturas, pero han sido muy poco incluyentes, poco participativas y han estado cruzados por inequidades. En la práctica, las élites han aprendido a beneficiarse de un juego que resulta económicamente muy costoso, reproduce desigualdades, no necesariamente fortalece a sus partidos ni supone ejercicios más democráticos. Resulta necesario continuar identificando los retos que las primarias enfrentan y las acciones urgentes que deberían impulsarse de cara a su democratización interna.

No basta sólo con regular los procesos por ley, se debe ser capaz de contar con élites leales hacia la democracia y garantizar de manera real los derechos de la militancia y de todos los grupos y sectores que participan en las mismas. Esta no es una cuestión menor. Los desafíos que las primarias y los partidos enfrentan son muchos en un momento donde sólo el 24% de las personas encuestadas valoran positivamente a los partidos (Encuesta CIEPS 2021, p. 11). A diferencia de lo que dicen los críticos sistémicos y los pesimistas, no creo que se deban eliminar las primarias, aunque estemos desencantados con ellas, sino de hacerlas más competitivas, participativas, incluyentes y democráticas.

 

Flavia Freidenberg es Investigadora Titular del IIJUNAM (México) e Investigadora Visitante del CIEPS (Panamá).