Luego de diez meses de incertidumbre, el gobierno aún no ha publicado un plan que detalle las herramientas, los procesos y el presupuesto para enfrentar el fuerte golpe a la demanda y oferta agregada propinado por la pandemia, como lo han hecho otros países como Chile y España.

Hasta ahora, las acciones económicas puntuales del sector público han enfatizado el rol de las multinacionales y el emprendimiento como piezas fundamentales para facilitar la reactivación económica. Las cifras de desempleo y nuestra reciente historia macroeconómica nos dan pistas de que la facilitación de la actividad empresarial es necesaria, pero no es suficiente para evitar un incremento en los niveles de pobreza y reducir la intensidad de conflictos sociales. Al implementar un programa de reactivación económica, no es posible hacerlo bajo la suposición de que más emprendimiento se traduce en más empleos. Para ayudar a incrementar las posibilidades de crear empleos productivos dentro de un sistema de protección social fortalecido, es también necesario diseñar e implementar una política nacional de empleo decente.

La relación entre productividad y desempleo en Panamá

El Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) pronostican que Panamá crecería entre un 4% y 5% en el 2021, beneficiándose principalmente del repunte económico en China y Estados Unidos. Sin embargo, este incremento no sería suficiente para regresar a los niveles de producción que experimentamos en 2019. Por otro lado, con la posibilidad de que el plan de vacunación no logre su objetivo principal hasta finales de junio, el gobierno se enfrentará a la necesidad de seguir controlando el contacto entre personas por medio de cuarentenas y cercos sanitarios. Esto nos indica que debemos anticipar que continuaremos con un estancamiento en nuestros niveles de productividad y empleo durante los dos primeros trimestres de 2021.

Al mismo tiempo, no podemos suponer que un incremento en el nivel de producción se traducirá en un descenso en el desempleo. La relación entre productividad y empleo en Panamá nos presenta dos grandes retos. Primero, las más recientes cifras del PIB y desempleo muestran que sectores que experimentaron crecimiento en su productividad, como la explotación de minas y canteras, reportaron caídas significativas en el número de personas ocupadas. Por otra parte, los sectores con un bajón en su nivel de producción han traspasado gran  parte de estas pérdidas a sus trabajadores. Por ejemplo, el sector de manufactura experimentó una caída de producción de aproximadamente 8.1%[1], pero en ese mismo periodo, este sector reportó 15.1% menos empleados y una reducción del 17.4% en remuneraciones pagadas (Encuesta Económica Trimestral, Enero-junio, INEC, 2020). Es decir, no hay una relación directa ni natural entre productividad, empleo y remuneraciones.

Por otra parte, a pesar de los llamados a incrementar la inversión en educación como la manera más efectiva de resolver los problemas laborales del país, casi un 80% de las ocupaciones disponibles no requieren de altas cualificaciones universitarias o técnicas (ver cuadro 1).

Esto no significa que debemos dejar de invertir en educación. Lo que estas cifras nos indican es que el tipo de emprendimiento que se está creando en Panamá es de baja intensidad tecnológica y con un limitado valor agregado.

Herramientas para facilitar el emprendimiento

Sin duda,  un plan de reactivación económica debe incluir la facilitación de nuevos emprendimientos y apoyar los existentes. Según la más reciente Encuesta de propósitos múltiples de marzo 2019, 36.5% de las personas encuestadas ocupadas mayores de 14 años se consideraban “trabajadores independientes”, “por cuenta propia”, “patronos” o “dueños”. Esta misma encuesta muestra que son las microempresas con menos de 5 empleados donde la mayor parte de las personas ocupadas reciben sus ingresos (53%), comparado con un 33.3% en compañías con 50 y más empleados.

A la vez, este tipo de emprendimiento en Panamá tiende a 1) surgir como necesidad al no encontrar empleo, 2) mostrar baja inversión en innovación y 3) pagar salarios por debajo de la mediana nacional. Por ejemplo, la más reciente encuesta del Global Entrepreneurship Monitor (GEM, 2019) indica que para el 87% de las personas emprendedoras encuestadas, una de las razones para establecer un negocio fue “para ganarme la vida porque el trabajo escasea (cuesta conseguir un empleo)”. Esta proporción llega al 96% para el grupo socioeconómico encuestado de menos recursos. Esta misma encuesta indica que el 59% de los emprendedores “nacientes y nuevos” reportan no utilizar nuevas tecnologías o procedimientos en sus proyectos. Esta proporción es de un 74% para emprendimientos establecidos. Así, la orientación al emprendimiento por necesidad, combinada con una limitada innovación, crea el contexto para negocios de baja productividad. Evidencia de lo anterior es la brecha de salarios promedios de las personas que trabajan en empresas con menos de 5 empleados ($330.48) y en compañías con 50 empleados o más ($1,016.32)[2].

El reporte GEM indica que una de las maneras más efectivas de incrementar la productividad del emprendimiento en Panamá es por medio de la educación y formación, y con políticas gubernamentales para reducir los costos de abrir y mantener una empresa. En efecto, este tipo de recomendaciones ya han comenzado a ser implementadas; por ejemplo, con la aprobación de leyes que promueven la educación empresarial en escuelas y que reducen las regulaciones a “Sociedades de Emprendimiento de responsabilidad limitada”. En el contexto de la pandemia, estas medidas deberán ser reforzadas con programas de préstamos blandos para empresas existentes y capital semilla que reflejen los costos de arranque reales de emprendimientos para que puedan fortalecer su orientación a suplir las necesidades del mercado y enfrentar la digitalización forzosa y permanente de los procesos de producción, promoción y distribución que ha ocurrido durante la pandemia.

Como señala la OIT (2020), “el desafío para la política pública es (…) apoyar este tipo de iniciativas a modo de mejorar su entorno de negocios, el acceso al crédito, el conocimiento del mercado, el acceso a la tecnología y, por estas vías, incrementar la supervivencia y formalidad de estas ocupaciones y de los trabajadores que allí se desempeñan.”

Herramientas para crear empleos

Panamá ha elaborado dos Planes Nacionales de Trabajo Decente (en 2011 y 2015). Estos planes partían de un entendimiento más amplio de las buenas prácticas para maximizar la inversión pública y privada en la formación de capital humano en un contexto del alza del desempleo durante la Gran Recesión de 2007-09 y los cambios tecnológicos que han transformado lo que se conoce como el “futuro del trabajo”. Similar a los modelos corporativos de Alemania y Suecia, estos planes proponían que el sector público debe crear las condiciones para que las personas trabajadoras puedan no solamente conseguir empleos productivos bien remunerados, sino que también puedan participar del sistema de protección social en espacios democráticos de toma de decisiones financieras y estratégicas.

Aunque hay poca evidencia o datos para evaluar el impacto de estos planes (Udelas, 2019), el proceso detrás de su desarrollo (incluyendo una gran variedad de diagnósticos) y sus varios intentos de implementación, nos sirven de guía para informar una respuesta a las necesidades laborales del país durante y después de la pandemia. Por ejemplo, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL) tiene la experiencia de haber implementado iniciativas que surgieron de estos planes, como programas para incrementar la participación laboral de personas con discapacidades y el programa de apoyo a la inserción laboral. Igualmente estos planes nacionales han reforzado el rol e incrementado los recursos y alianzas con el sector privado de organizaciones como el Instituto Nacional de Formación Profesional y Capacitación para el Desarrollo Humano (INADEH).  Frente a la pandemia, existe la necesidad de utilizar todos estos recursos y reformular e implementar estos planes de tal forma que el sector público y las organizaciones sin fines de lucro se involucren activamente con los grupos que enfrentan las mayores dificultades para participar y mantenerse en el mercado de trabajo, incluyendo a las jefas de hogares con limitadas cualificaciones, personas entre 20 y 30 años, personas residentes en zonas rurales e indígenas, y personas con discapacidades.

La crisis sanitaria abre la ventana de oportunidad para que este tipo de planes reimaginen las instituciones existentes de la protección social, incluyendo la creación de un seguro de cesantías, así como medidas que reduzcan las posibilidades de que las personas desocupadas pierdan acceso a servicios básicos de salud, jubilación y pensiones.

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[1] Estimaciones propias basadas en cifras de los Principales indicadores mensuales de la República, Enero-Junio, INEC, 2020.

[2] Estimaciones propias basadas en la base de datos de la Encuesta de Propósitos Múltiples, Marzo, INEC 2019.