Recientemente  fueron publicados los resultados para Panamá de dos rankings igualmente importantes para comprender el momento político del país. El primero de ellos, el Índice de Democracia (ID) de la Unidad de Análisis de The Economist. El segundo, el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de Transparencia Internacional. Con ambas mediciones se encuentran resultados que parecen resaltar que Panamá no se ha movido mucho en ninguna de las dos durante los últimos años. ¿Está Panamá estancada en ambos temas o es un asunto todavía más complejo?

Índices de democracia y corrupción

Antes de responder, es necesario hacer la usual advertencia respecto a estos índices: son válidos y necesarios como herramientas de análisis, pero no están exentos de sesgos. En primer lugar, se debe recordar siempre que por ejemplo, en el Índice de Democracia de The Economist no vemos el nivel de democracia de Panamá, sino las mediciones de percepción de expertos en torno a la democracia panameña. Esto implica que en algunos casos podría darse que los expertos repitan lo que ellos ya han escuchado que se percibe de un país, convirtiendo la evaluación en una confirmación casi automática que no atiende a variaciones entre períodos. Segundo, estas mediciones no están diseñadas para captar los cambios inmediatos que puedan darse en un país, sino para reaccionar mucho tiempo después si es que se han comenzado a ver resultados. Por ejemplo, cuando un país cambia para bien, fortaleciendo su sistema de justicia para que ayude en su lucha contra la corrupción, debe pasar cierto tiempo para que se den los resultados que el resto de los expertos y la comunidad internacional reconoce en el Índice de Percepción de la Corrupción. Ambas razones ayudan a que, fuera de eventos excepcionales, las cifras de estos índices no cambien de manera significativa de una medición a otra.

Aun así, ambos índices tienen aspectos que sí podemos utilizar para entender mejor el momento actual del país país, así que pasemos a ver los resultados:

El Índice de Democracia de la Unidad de Inteligencia de The Economist se basa en 5 dimensiones: proceso electoral y pluralismo, funcionamiento del gobierno, participación política, cultura política y derechos civiles. Tiene un rango de 0 a 10, donde los puntajes de 0 a 4 corresponden a regímenes autoritarios; de 4 a 6 a regímenes híbridos; de 6 a 8 a democracias deficientes; y de 8 a 10 a democracias plenas. Como se puede ver en la Tabla 1 los mejores resultados de la región en 2022 los tienen Canadá (8.9), Uruguay (8.9), Costa Rica (8.3) y Chile (8.2), mientras que los peores resultados corresponden a Venezuela (2.2), Nicaragua (2.5), Cuba (2.7) y Haití (2.8). Panamá, el país que tuvo la transición más tardía a la democracia en la región, se ubica de séptimo entre los 23 países listados con un índice de 6.9, por encima de la media regional.

Pero, ¿cómo está el país según las dimensiones del índice? Según los resultados, Panamá se encuentra muy bien en el componente electoral (9.6), regular en la dimensión de funcionamiento del gobierno (6.0), aceptable en participación política (7.2), deficiente en cultura política (3.8) y bien en derechos civiles (7.9). Por tanto, de acuerdo con el ID, la ciudadanía panameña tiene aspectos que atender en torno a su cultura política: los valores y las actitudes con las que entiende lo político y la legitimidad que ello le da a su propio sistema. Un ejemplo de lo anterior es una situación de la cual las Encuestas de Ciudadanía y Derechos del CIEPS ya han alertado, al señalar el estancado apoyo a la democracia entre la ciudadanía en 2019 y 2021 (46,8%). Este signo de una cultura política democrática atascada está más presente entre las personas con menos bienes y servicios y entre las personas más jóvenes, lo que da pistas de que probablemente no tiene que ver sólo con la falta de una educación cívica, sino con condiciones materiales y de inclusión dentro del sistema.

La otra parte preocupante es que, como se puede ver en la Tabla 1, el país viene presentando un descenso en su puntaje desde 2006. Al comienzo del período era de 7.4 y hoy ha decaído a 6.9, lo que no es un cambio drástico, pero sí denota una tendencia hacia la baja. Se puede decir entonces que la democracia panameña, particularmente en lo que respecta a su legitimidad, viene decayendo.

En cuanto al Índice de Percepción de la Corrupción, éste va de 0 a 100, y entre más bajo el puntaje, mayor la percepción de corrupción en el país. Como se muestra, los países con mejores resultados en el continente son Canadá (74), Uruguay (74), Estados Unidos (69) y Chile (67). Los peores resultados los tienen Venezuela (14), Haití (17), Nicaragua (19) y Honduras (23). En este caso, Panamá se ubica justo en la mitad (36), en el puesto 11 de 23 países, empatado con Perú (también 36).

Lo primero que salta a la vista es que Panamá ha estado, durante todos los años de la tabla, por debajo de la media de los países listados. La literatura sobre corrupción explica que un mayor crecimiento económico y una mejor calidad de la democracia pueden reducir la corrupción (Svensson, 2005; Treisman, 2007; Philp, 2015), pero ese no ha sido el caso panameño, al menos en comparación con sus vecinos. Mientras que Panamá se encuentra arriba de la mayoría en términos de ingreso per cápita y de nivel de democracia, no logra ni siquiera sobrepasar el promedio de sus resultados. Hay una indudable deuda panameña en este tema.

En segundo lugar, la variación de Panamá entre 2012 y 2022 es aparentemente baja. El rango del país ha estado entre un valle de 35 puntos en 2020 y un pico de 39 puntos en 2015, lo que puede llevarnos a decir que en Panamá los avances contra la corrupción han sido menores durante ese periodo en que el país se ha visto estancado en dicho rango. Sin embargo, conviene verlo también en términos comparados, y así podemos encontrar que la desviación estándar de los resultados panameños (1.2) está de nuevo justo en la mitad de todos los demás países. Hay casos como Argentina (2.3) y Brasil (1.7), donde todo ha cambiado más entre un año y otro, y casos como Colombia (0.5) y Cuba (0.7), donde los cambios han sido mucho menores entre cada medición. Luego, entonces, ¿significa que Panamá está estancada en la lucha contra la corrupción? Sí, pero aparentemente el resto de la región también, lo que brinda contexto a la afirmación. Cabe la posibilidad de que la corrupción, en especial la que tiene un patrón histórico que se ha asentado con firmeza, no sea un problema que pueda resolverse sin un proceso de largo alcance.

Arreglos históricos, equilibrios y desgaste

El institucionalismo histórico es una perspectiva teórica de la ciencia política que asume que lo que vemos en el presente es el resultado de arreglos y equilibrios entre actores de la sociedad, y que a veces terminan alcanzando la forma de reglas del juego, con instituciones que pueden o no estar escritas formalmente. Estas instituciones son las que finalmente definen la conducta de las personas, ya que, si se quiere conseguir algo, es un deber interiorizar las reglas y seguirlas; saber cómo funcionan las cosas en la sociedad y evitar ser castigado por romper con lo esperado (Lauth, 2015).

La calidad con que se desempeñe una democracia y la magnitud del problema de la corrupción son también el resultado de dichos arreglos y equilibrios de larga data, que descansan en acuerdos históricos entre actores de la sociedad y no pueden ser cambiados de la noche a la mañana. En Panamá existen arreglos corporativos y/o clientelares, transacciones que han resuelto desafíos y problemas en su momento, y en general formas de arreglo y distribución de los recursos públicos que a día de hoy persisten exitosamente. Estos arreglos se sostienen por tanto tiempo que inciden en la ciudadanía y en su cultura política, y ciertas discusiones ideológicas y temas de disputa no tienen lugar simplemente porque los equilibrios ya han resuelto la cuestión.

Todo esto repercute en la democracia del país, que no se limita a las elecciones periódicas y competitivas, sino que también incluye el marco de valores con que se asume la vida en sociedad, lo que se considera adecuado en la interacción con otros. Del mismo modo incidirá el problema de la corrupción, que, como ya hemos advertido en otro momento, a veces no solo corresponde a una acción individual, sino también a un problema colectivo, a unas formas aprendidas y a la manera de hacer las cosas. Por todo lo anterior, muy posiblemente los temas de la democracia y de la corrupción en el país tienden a parecer estancados en los índices, porque se basan en los mencionados acuerdos, arreglos y equilibrios entre actores políticos, económicos y sociales que persisten en el tiempo.

Pero hay razones para creer que esos acuerdos y equilibrios vienen desgastándose y ya no tienen el mismo tipo de apoyo entre todos los sectores de la población. Las movilizaciones de diciembre de 2019 y de julio de 2022, los bajos apoyos a la democracia entre la juventud y entre los menos favorecidos, al igual que el creciente reconocimiento de la corrupción como un problema, nos hablan de sectores y desafíos para los cuales los antiguos arreglos históricos ya no son suficientes. El sistema político del país requiere incorporar esa insatisfacción y alcanzar nuevos equilibrios, si es que quiere evitar la pérdida de legitimidad. El clientelismo, la compra de votos, el patronazgo y la cultura del “juega vivo” ya no son suficientes como arreglos que resuelvan los retos políticos, sociales y económicos de la ciudadanía panameña.

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Bibliografía

Lauth, Harold (2015). Informal and Formal Institutions. Routledge Handbook of Comparative Political Institutions. Routledge. 56-69.