El pasado 5 de mayo, Laurentino Cortizo, candidato presidencial del Partido Revolucionario Democrático y ahora presidente electo, obtuvo la victoria con el 33.5% de los votos válidos. En cierta medida, su estrecha ventaja de 2.35% sobre Rómulo Roux, de Cambio Democrático, ha relanzado la aspiración de algunas corrientes de opinión que promueven la segunda vuelta electoral como un mecanismo para corregir el que muchos consideran un problema de baja representatividad de los presidentes panameños, por lo que conviene explorar la pertinencia de esta propuesta a la luz de sus antecedentes inmediatos, sus ventajas y desventajas en el contexto panameño.

Antecedentes inmediatos: la política de la segunda vuelta electoral

El debate sobre la segunda vuelta no es nuevo en Panamá. Durante la segunda mitad de los años noventa, fue planteado por el bloque partidista anti-PRD, quienes, al haber estado divididos, fueron vencidos por Ernesto Pérez Balladares con un 33.3% de los votos válidos en las elecciones de 1994. En realidad, Pérez Balladares era lo que en ciencia política se conoce como un perdedor Condorcet; es decir, aquel candidato que perdería en una competencia “uno a uno” contra cualquiera de sus adversarios, pero al enfrentarse a dos o más competidores que dividen los votos, gana la elección. Así, la segunda vuelta hubiese dado al bloque anti-PRD la oportunidad de vencer con cualquiera de sus candidatos.

Es importante tener claro que obtener apenas un tercio de los votos no deslegitima al ganador ni le impide gobernar; por ejemplo, ello no fue un impedimento para que el gobierno encabezado por Pérez Balladares reformara sensiblemente el modelo económico panameño, pues contaba con una estable y disciplinada coalición legislativa, un factor de gobernabilidad más importante que haber ganado la elección con una amplia ventaja.

Durante los años siguientes, la demanda por una segunda vuelta y el argumento de la legitimidad se diluyeron poco a poco, pues en las 3 elecciones posteriores, los candidatos presidenciales ganaron con 44%, 47% y 60% de los votos válidos. Sin embargo, el tema reapareció en el año 2011 como propuesta de otro actor político: el gobierno del partido Cambio Democrático, encabezado por el entonces presidente Ricardo Martinelli. La propuesta generó un conflicto que terminó por romper la alianza del gobierno con el Partido Panameñista, cuya dirigencia veía la instauración de la segunda vuelta como un desincentivo para mantener la alianza con la que juntos habían ganado en 2009, además de considerarla una estrategia velada del CD para desconocer el supuesto acuerdo de apoyarlos en la elección presidencial de 2014.

Este recuento es importante porque ilustra claramente la premisa del politólogo Carles Boix cuando dice que, en los procesos de reformas electorales, todoslos actores políticos buscan maximizar sus posibilidades futuras de éxito.

La ingeniería electoral de la segunda vuelta

Las normas electorales no son buenas ni malas en sí mismas, sino que sus efectos dependen del contexto en el que son aplicadas. En este sentido, la segunda vuelta electoral o balotaje tiene defensores y detractores. Sus defensores argumentan que esta incrementa la legitimidad de origen (es decir, aquella que otorga el hecho de ganar las elecciones), al dar al ganador la mayoría absoluta de votos válidos. No obstante, el intento de fortalecer la legitimidad puede generar mayorías artificiales, toda vez que quien gana la elección en una segunda vuelta, no fue la primera opción –y quizás tampoco la segunda–de muchos que le votaron. De hecho, lo que se puede generar es una mayoría “negativa” e inestable, pues la tendencia en las segundas vueltas es votar contra un candidato, en lugar de hacerlo a favor.

En esa misma línea, otra ventaja que se atribuye a la segunda vuelta es que, además de la legitimidad de origen otorgada por la ciudadanía, el nuevo presidente o presidenta tendría el respaldo de una amplia coalición. Sin embargo, también se plantea que la segunda vuelta dificulta el efecto de arrastre de las elecciones simultáneas (aquellas en las que se definen distintos cargos el mismo día), como lo son las panameñas. El resultado es que el Órgano Ejecutivo no tenga mayoría en el Legislativo y que, por tanto, haya problemas de gobernabilidad, y es que la literatura especializada sostiene que en las elecciones simultáneas hay mayores probabilidades de que un mismo partido obtenga la mayoría de los cargos.

Quienes favorecen la segunda vuelta electoral también sostienen que la competencia entre dos opciones tiende a moderar las posturas de los candidatos, pues les incentiva a acercarse a las posiciones políticas del votante promedio. No obstante, también se dice que la posibilidad de una segunda vuelta incita a la creación de partidos pequeños y poco representativos que buscan “pescar en río revuelto”. Como nos enseña el politólogo italiano Giovanni Sartori, un sistema con muchos partidos tiende a polarizarse ideológicamente, por lo que una segunda vuelta podría abrir la puerta a outsidersy candidatos extremistas.

Quienes argumentan a favor, sostienen que uno de los efectos positivos de la segunda vuelta es el fortalecimiento de los partidos pequeños, pero precisamente, en un sistema electoral con segunda vuelta, la importancia de los partidos pequeños es desmesurada y se favorecen las negociaciones poco transparentes que nada tienen que ver con la generación de legitimidad presidencial o con principios ideológicos.

Algunos dicen que la segunda vuelta estimula la participación electoral, sobre todo cuando se enfrentan candidatos que polarizan la opinión pública, pero la realidad dice lo contrario. Según el politólogo Daniel Zovatto, la tendencia en Latinoamérica es que la participación disminuye en las segundas vueltas, presumiblemente por fatiga electoral y porque ninguno de los candidatos era la primera opción de muchos votantes.

Por último, la segunda vuelta electoral o balotaje alarga inevitablemente las campañas electorales, lo que además incrementa su costo.

El contexto panameño: dos pasos hacia adelante y una segunda vuelta hacia atrás

Según los informes de la Misión de Observación Electoral (MOE-OEA), los principales problemas de las tres últimas elecciones panameñas han sido el exorbitante costo de las campañas, el uso de recursos públicos para hacer campaña, el inequitativo acceso a los medios de comunicación, el desempeño de la fiscalía electoral y la escasa elección de mujeres, indígenas y afropanameños. En otras palabras, la competencia electoral panameña es enormemente inequitativa y excluyente, lo que significa que las visiones, preocupaciones, propuestas y proyectos políticos de todo el país están muy parcialmente presentes en las elecciones.

La buena noticia es que el informe preliminar de las elecciones de 2019 sugiere que los enormes problemas causados por el permisivo modelo de financiamiento electoral privado, empiezan a superarse gracias a las reformas electorales de 2017.

Por otro lado, uno de los grandes problemas del sistema político panameño, relacionado directamente con las reglas electorales (aunque aún no ha sido identificado por la opinión pública panameña), sigue siendo la gran dificultad que tiene para generar mayorías legislativas a los presidentes electos, como ha sucedido en cuatro de los siete periodos presidenciales desde la transición a la democracia. Específicamente, el sistema político panameño tiene severas dificultades para generar mayorías legislativas cuando el Órgano Ejecutivo no es ocupado por el PRD, una situación conocida como “gobierno dividido”, que dificulta la gobernabilidad y es una fuente adicional de transfuguismo y corrupción.

En resumen, el establecimiento del balotaje o la segunda vuelta electoral no figura en ninguna de las recomendaciones hechas por las MOE para perfeccionar los procesos electorales en Panamá. Muy por el contrario, esta podría no solo revertir los avances en cuanto al elevadísimo costo de las elecciones panameñas, sino además profundizar este que es su principal problema. Como explica la literatura especializada al respecto, un aumento de los costos de las campañas electorales impediría la participación electoral de actores políticos sin dinero y obstaculizaría la inclusión de grupos históricamente discriminados, como las mujeres, los indígenas y los afrodescendientes. Precisamente, en el informe preliminar de la MOE/OEA 2019 queda claro que, habiendo empezado a atender los problemas del financiamiento político privado, la inclusión se mantiene como uno de los grandes asuntos pendientes de las reformas electorales en un país cuya democracia se ha caracterizado por ser excluyente y clientelar.

A modo de cierre: la tercera aparición de la segunda vuelta  

Como se expuso al inicio de este texto, en las dos ocasiones en que arreció el debate sobre la segunda vuelta, hubo actores políticos específicos interesados en impulsarla; sin embargo, en esta ocasión, o al menos por ahora, no hay un promotor evidente. Algunos pensarían que el obvio interesado podría ser el partido Cambio Democrático, que llegó de segundo y estuvo muy cerca de ganar la elección presidencial de 2019, pero esta vez la idea no parece salir de ahí, quizás porque no está tan claro que hubiesen vencido al PRD en un balotaje.

En redes sociales hubo quienes, por increíble que suene, propusieron una segunda vuelta con los tres candidatos más votados. Es una extraña propuesta que haría sospechar que la idea circula principalmente entre los simpatizantes de la libre postulación, quienes buscan fórmulas que favorezcan su proyecto político.

En fin, en esta ocasión, la propuesta de la segunda vuelta no ha tenido cuerpo, precisamente porque no está claro que haya un actor político con posibilidades de favorecerse con ella. El debate apareció como un fantasma que se resiste a abandonar una realidad que ya no le pertenece y, por lo tanto, se ha ido desvaneciendo a medida que se ha ido cerrando el telón de las elecciones de 2019.