El plan de acción del presidente electo, Laurentino Cortizo, incluye el compromiso de crear un Instituto de Planificación para el Desarrollo (IPD) adscrito a la Presidencia de la República[1], lo que ha generado una amplia gama de reacciones y expectativas sobre el proceso y los posibles resultados de este nuevo ente gubernamental. Para algunos, el compromiso de planificar suena prudente y esperanzador, mientras para otros representa un desafío a los principios de la libertad ciudadana, ya que existe el riesgo de que vivamos en una sociedad en donde el Estado planifique nuestras vidas.[2]

Estas apreciaciones parecen pasar por alto que Panamá tiene una larga historia de planificación económica, un esfuerzo que, si bien ha ayudado a disminuir los efectos de los ciclos económicos en el bienestar de gran parte de los panameños, ha logrado poco para sincronizar el crecimiento económico con la disminución de la desigualdad[3]. Aunque no contamos con suficiente información sobre cómo funcionará el IPD, la experiencia de buenas prácticas y las limitaciones conocidas en este tipo de procesos sugieren que para que este nuevo ente gubernamental tenga un impacto real y positivo, la nueva administración tendría que racionalizar las diferentes funciones y herramientas de planificación existentes, establecer procesos de planificación que generen valor ciudadano, y promover una cultura de conocimiento en el sector público[4].

La planificación como racionalización

La decisión de desmantelar el Ministerio de Planificación y Política Económica (MIPPE) en 1998 para crear el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) no significó el final de la planificación económica en Panamá. Por el contrario, creo un sistema más complejo de coordinación gubernamental que daba por sentado la existencia de una mano invisible para racionalizar el complejo entramado gubernamental. Por ejemplo, la Secretaría de Metas, la Secretaría de Competitividad y Logística, y las Direcciones de Políticas Públicas y de Planificación de Inversiones del MEF tienen funciones relacionadas con la planificación, incluyendo la prospección, coordinación, implementación, monitoreo y evaluación de políticas y proyectos públicos. Desde el MEF, el gobierno cuenta con el Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP) como herramienta técnica y procesal para coordinar los programas anuales y plurianuales de inversión con todos los organismos gubernamentales. Por su parte, los departamentos de planificación de entidades gubernamentales han evolucionado de diversas maneras en los últimos veinte años. En algunos casos, la función de planificación ha desaparecido completamente, mientras que en otros se entiende como un paso oneroso desconectado de la realidad de la institución. Algunas entidades han comprado sistemas tecnológicos y procesales o recibido asesorías de organismos internacionales para mejorar su gestión para resultados, y aunque esto puede ayudar a facilitar una mejor planificación a nivel organizacional, inevitablemente añade complejidad a un sistema ya bastante recargado. Finalmente, la Ley de Descentralización, bajo una de sus tantas posibles interpretaciones, supone la coordinación de 81 procesos de planificación que se deben elaborar e implementar a nivel municipal por medio de la Secretaría Nacional de Descentralización[5] (o Autoridad, como se ha comprometido a posicionarla el gobierno entrante).

Los gobiernos anteriores apostaron por racionalizar la planificación al utilizar el Plan Estratégico de Gobierno (PEG) que elabora el Órgano Ejecutivo en los primeros 6 meses de su administración. En efecto, el PEG no solo refleja «los objetivos y las metas que surgen de la Concertación Nacional para el Desarrollo y su propio compromiso electoral», sino que también incluye una «estrategia económica y social, la programación financiera a 5 años y un plan de inversiones públicas indicativo a 5 años, que establecerán criterios para la canalización del gasto público hacia sectores, programas y proyectos prioritarios a nivel nacional.»[6]  Sin embargo, sin un ente rector de la planificación, el sistema ha crecido en complejidad espontáneamente, pero la prominencia y el respaldo político con que podría contar el IPD, ayudaría a establecer su legitimidad como ese ente para racionalizar el sistema actual de planificación. Este rol incluiría identificar y eliminar posibles duplicaciones de funciones y ampliar la capacidad tecnológica y de recursos humanos para planificar a nivel central y regional. Igualmente, el IPD podría dar instrucciones sobre los procesos de planificación, brindar orientación e incentivos, sintetizar los diferentes planes, y promover el uso de resultados de evaluaciones entre los tomadores de decisiones.

La planificación como generación de valor ciudadano

El siglo pasado, una de las debilidades de los sistemas de planificación a nivel mundial era su tendencia a la planificación del desarrollo (es decir, enfocada en procesos), en lugar de una planificación para el desarrollo (enfocada en resultados)[7]. Esto puede traer distorsiones innecesarias, por ejemplo, en el proceso de ajustes de precios en respuesta a políticas públicas y proyectos de inversión que no reflejan las dinámicas del mercado. Pero dejar atrás el enfoque procesal no es fácil. Además de la complejidad del sistema de planificación existente, ¿cómo decidimos –entre tantos sectores e intereses económicos– qué constituye desarrollo? ¿Cómo decidimos legítimamente cuáles son nuestros intereses como país? Esto parece una pregunta obvia, pero existe la tendencia, por ejemplo, de contratar consultores internacionales para que elaboren el PEG a puertas cerradas y consultar a un muy limitado número de sectores para recolectar opiniones sobre la versión final del plan. Igualmente, la invaluable contribución de organismos internacionales en ayudar a crear visiones y planes de desarrollo sostenibles ha venido a costa de una limitada participación ciudadana, que en su mayoría no es consultada sobre los objetivos que se acuerdan a nivel internacional.

Entonces, es necesario explicitar que los procesos de planificación deben responder a intereses consensuados por los ciudadanos, lo que por su parte constituye el valor ciudadano que cada gobierno debe crear por medio de sus inversiones y funcionamiento. Por esta razón, una parte fundamental del proceso de planificación debe ser la captura a nivel nacional y regional de las apreciaciones de diferentes grupos de individuos sobre sus necesidades básicas, sus vivencias y experiencias. Para lograrlo, un primer paso sería replantear los procesos de participación ciudadana existentes. Los planes de acción y gobierno que surgen durante el periodo de elecciones son necesarios, pero no suficientes para identificar este valor ciudadano.  Para ello se requieren procesos permanentes de acercamiento al ciudadano, que busquen entender de manera sistemática sus demandas, informarle de los diagnósticos de necesidades a nivel nacional y mundial, explicar los limites presupuestarios y financieros que enfrenta el gobierno, y comprometerse a incorporar a la mesa de decisiones la voz de una ciudadanía informada.

La planificación como promoción de cultura de conocimiento

Una de las grandes carencias del sistema de planificación actual es el nivel de la calidad de investigaciones para identificar las necesidades ciudadanas y evaluar el impacto de programas públicos. Por otra parte, a pesar de iniciativas de datos abiertos, el gobierno aún no ha tomado ventaja del abaratamiento de los costos de almacenamiento y procesamiento de datos administrativos y de redes sociales. Sin información confiable o accesible, ¿cómo podemos hacer planificación en Panamá? Y el reto va más allá de la falta de información. Suponiendo que el IPD logre incrementar la calidad y accesibilidad a datos en los próximos 5 años, esto no implicaría que nuevos conocimientos (o nuevas formas de hacer las cosas) serían generados espontáneamente en la gestión pública panameña.  La generación de conocimientos es altamente política y requiere de sistemas, incentivos y agentes disruptivos para procurar la reflexión sobre las implicaciones de los resultados de diagnósticos y evaluaciones, identificar alternativas e implementar los cambios que sean necesarios[8].  Como ente rector de la planificación, el IPD pudiese establecer mecanismos para asignar y redireccionar los presupuestos de diferentes programas públicos basados en los resultados de evaluaciones y sistemas de monitoreo[9]. Esto incrementaría el perfil y la utilidad de la generación de estadísticas y crearía incentivos para mejorar la calidad y variedad de los datos administrativos. Igualmente, el IPD pudiese hacer cumplir la ley existente que obliga a elaborar estudios de factibilidad y prefactibilidad para proyectos de inversión[10]. Esto enviaría una clara señal de la importancia de procesos de recolección, análisis y síntesis de datos en la gestión gubernamental.

Conclusión

El compromiso del gobierno entrante de crear un instituto de planificación refleja el consenso de organismos internacionales como la Comisión Económica para Latinoamérica y el Caribe (CEPAL), en cuanto a la necesidad de reconocer y valorar al más alto nivel el rol de la planificación en la administración pública[11].  Sin embargo, este rol tendría un limitado impacto en la economía si se entiende como un proceso meramente tecnocrático. En realidad, diagnosticar, diseñar políticas públicas y evaluar su impacto requiere del uso de herramientas de coordinación de forma constante, transparente y sistemática para consensuar los intereses de la gran variedad de grupos y sectores económicos y sociales que existen en Panamá. Esto ayudaría no solo a añadir legitimidad a la planificación, sino también a incrementar las posibilidades de que esta facilite un desarrollo sostenible y justo.

 

Referencias:

[1] Plan de Acción: Uniendo Fuerzas (2019), p. 26

[2] Coriat, A., (2019). Situación económica se debe a un comportamiento cíclico, Felipe Chapman. El Siglo

[3] Este blog explora procesos de planificación. Para una discusión detallada sobre las ventajas y desventajas de la planificación en una economía de mercado ver Rosser, J. y Rosser, M. (2004). Comparative Economics in a Transforming World Economy. Cambridge, Mass: The MIT Press.

[4] Mattar, J., Ruiz, C. (2017). Planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe, CEPAL.

[5] Como lo establece la Ley 37 de 29 de julio de 2009 y su reforma de 2015

[6] Como lo establece la Ley 34 de 5 de junio de 2008 de Responsabilidad Social Fiscal.

[7] Wang, B. y Li, X (2017). Big Data, Platform Economy and Market Competition. World Review of Political Economy. 8 (2) pp. 138-157.

[8] Stiglitz, J., & Greenwald, B. (2014). Creating a Learning Society: A New Approach to Growth, Development and Social Progress. Columbia University Press.

[9] Chica, S. (2015). Gestión para resultados en el desarrollo: Hacia la construcción de buena gobernanza. Administración y Desarrollo, 45(1), 71-93.

[10] Como lo establece la Ley 34 de 5 de junio de 2008 de Responsabilidad Social Fiscal.

[11] Mattar (2017). Op. cit.