¿Debemos implementar políticas públicas universales o diferenciadas? Mientras que los llamados a crear políticas universales suponen que la inversión dirigida a toda la población aumenta la probabilidad de su efectividad, los altos niveles de pobreza de países como Panamá han llevado a priorizar recursos para atender a los más vulnerables. En círculos académicos y de diseñadores de políticas públicas, las implicaciones de las respuestas a esta pregunta se han vuelto más complejas y reales como consecuencia de la pandemia. Esta disyuntiva se vuelve más compleja al incluir consideraciones empíricas sobre la forma más adecuada de clasificar diferentes grupos de personas en términos de sus necesidades y bienestar social. Luego de lograr clasificaciones inherentemente imperfectas, las personas encargadas de implementar políticas públicas deben descifrar la manera más eficiente de llegar a estos grupos para brindarles los servicios que necesitan.

Por ejemplo, el Índice de pobreza multidimensional (INEC y MIDES, 2018) ha logrado expandir nuestro entendimiento de la pobreza por medio de un valioso análisis empírico. Sin embargo, este índice no enfatiza lo suficiente el perfil del resto de la población, dejando atrás la posibilidad de entender cómo diferentes dinámicas de obtención de recursos e ingresos y decisiones de consumo del resto de la población pueden afectar los niveles de pobreza. Por su parte, el sesudo trabajo de clasificación detrás de programas como la Red de Oportunidades ha demostrado las posibles fallas de implementación luego de crear sofisticadas categorías de vulnerabilidad. Por ejemplo, hay evidencia de que 58,000 personas que participaron en este programa no deberían haber sido ayudadas, al no cumplir con los criterios de la categorización. Igualmente, más de 43,000 personas que debieron ser apoyadas por este programa fueron excluidas (Corrales-Herrero et al., 2021).

En términos de opinión pública, las categorizaciones de grupos y sus necesidades son aún menos robustas. En general, tú y yo tendemos a identificar las necesidades de otras personas basándonos en nuestras propias experiencias. Para eso tendemos a usar simples heurísticas para posicionarnos y compararnos con otros grupos. Uno de estos criterios simplistas es el del nivel de ingresos de una persona o familia, que en otro texto he discutido en detalle. Recientemente, un número de personas que participan activamente en redes sociales (de por sí otro criterio simple de clasificación) ha debatido la relación entre los hábitos de consumo y su pertenencia a grupos que popularmente conocemos como clases medias y la clase obrera. En particular, la hipótesis en estos debates virtuales parece ser que los hábitos de consumo de una persona deben ser congruentes con sus opiniones o ideologías políticas. Afortunadamente, los seres humanos somos más complejos e interesantes de lo que estas clasificaciones llanas sugieren.

Tipologías de grupos de personas

En el CIEPS estamos trabajando en la creación de tipologías de grupos de personas. Esto busca capturar de manera sistemática un poco de la complejidad del comportamiento humano. Una parte fundamental de nuestro trabajo es ser explícitos sobre el hecho de que, a pesar de tener criterios claros basados en la literatura académica sobre la formación de grupos sociales, nuestros resultados están influenciados por los datos que obtenemos y, sobre todo, por las hipótesis planteadas y nuestros intereses como científicos sociales. Por ejemplo, este trabajo busca reconocer tanto la agencia de cada individuo que forma parte de un grupo, como el contexto social que limita sus decisiones. Nuestro análisis parte de la suposición de que estas tipologías nos permitirán entender la formación de opiniones y actitudes sobre el mercado y la democracia, y entender el nivel de participación en actividades comunitarias y políticas. Bajo estas suposiciones, y utilizando datos de la Encuesta CIEPS de ciudadanía y derechos (CIEPS, 2019), hemos creado una tipología de personas según 1) su nivel de consumo de 14 artículos y servicios (computadoras, teléfono fijo, celular prepago, celular por contrato, WiFi, lavadora, estufa, electricidad, agua caliente, agua potable, alcantarillados/cloacas, TV, TV por cable y carro/moto), 2) su nivel de educación, y 3) su situación laboral.

A esta clasificación aplicamos una agrupación en dos pasos utilizando el software de estadística SPSS. Este tipo de análisis clasifica a cada una de las 1,386 personas encuestadas en un grupo con características similares. Dadas las tres variables indicadas arribas, se clasifica a cada persona en un grupo de tal forma que sea tan similar a otra persona como sea posible y lo más diferente posible a miembros de otros grupos. Esta tipología nos arroja cinco grupos de personas, como lo muestra el cuadro 1.

Para ilustrar el cuadro 1, vemos que en los grupos G1 y G2, todas las personas encuestadas que lo conforman tienen empleos. El grupo G3 está conformado mayormente por mujeres, y para la mayoría la secundaria es su nivel más alto de educación formal. La territorialidad es un aspecto importante cuando consideramos condiciones socioeconómicas, en particular para las personas que no se benefician directamente de las actividades de la Zona del Canal y los puertos. En nuestra tipología, esta dimensión juega un papel vital en el grupo de personas con estudios primarios. Mientras que más del 60% de las personas en los grupos G1 al G4 viven en la zona de tránsito (Panamá, Panamá Oeste y Colón), el 67% de las personas en el G5 residen en el resto del país.

En términos de consumo, esta clasificación nos permite ver que hay una diferencia de 60% en el promedio del número de artículos y servicios entre el grupo que trabaja y con estudios universitarios (G1) y el grupo con estudios primarios (G5). Las diferencias son menos notorias entre los otros 3 grupos. Las diferencias de consumo entre el grupo G1 y G5 son más evidentes en artículos que durante la pandemia se han convertido en necesidades para la inclusión escolar y laboral. Por ejemplo, 71% del G1 reporta tener una computadora o laptop. Solo el 13.3% del G5 reporta tener este artículo. Igualmente, el 68% del G1 reportaron tener WiFi, comparado a un 17% del G5. A pesar de percepciones contrarias que parecen guiar políticas públicas a nivel local, no todas las personas encuestadas tienen un carro/moto. El grupo de personas con empleo y estudios universitarios (G1) es el que más reporta poseer este bien, al 51%. Para el G5, esta proporción es del 13%. Para los otros 3 grupos solo entre el 24% y 29% reporta poseer un auto/moto.

Opiniones y participación comunitaria

¿Cómo afectan estas variaciones en consumo, empleo y educación a las opiniones y participación comunitaria de estos grupos? Uno de los temas menos controversiales en el discurso de políticas públicas en los medios de comunicación, es el rol de la educación en cuanto a su efecto sobre la calidad de vida. Parece existir un consenso de que gran parte de los problemas del país se resolverían con una mejor educación. En efecto, estudios empíricos internacionales demuestran el gran retorno social de la inversión gubernamental en estudios primarios y secundarios. Sin embargo, las percepciones de este impacto varían. Como es de esperarse, para el grupo con estudios universitarios (G1), el 75.2% reporta que la educación ha mejorado mucho su vida y la vida de su familia. Para el G5, esta proporción es solamente del 38.1%. Para los otros tres grupos, esta opinión positiva sobre el valor de la educación oscila entre el 55% y 58%. Igualmente, hay diferencias significativas sobre las percepciones de igualdad de oportunidades que ofrece Panamá. El 73.6% del G1 opina que Panamá es un país que ofrece las mismas oportunidades a todas las personas. Por su parte solo el 63% del G2 opina lo mismo. Finalmente, el 28.4% del G3 (Personas administradoras del hogar y otras) están muy de acuerdo que votar tiene efectos positivos. Esta opinión solo la tienen el 14.7% de las personas del G5.  A pesar de diferencias en estas opiniones, los 5 grupos no muestran diferencias significativas en su participación en actividades comunitarias, políticas y de movimientos sociales. En general, el nivel de participación está muy por debajo del 15% para todos los grupos, como hemos establecido en otro reporte.

Consideraciones finales

El debate sobre la necesidad de políticas universales o diferenciadas es complejo en el plano teórico, empírico y de implementación. Sin embargo, no hay duda de la necesidad de tratar de entender mejor las situaciones y experiencias de las personas que serían beneficiadas (o afectadas) por programas de desarrollo económico y social. Nuestra tipología indica que existen ciertas diferencias de opiniones sobre temas de fundamental importancia en la formulación de políticas públicas que están relacionadas con el nivel de consumo, la ocupación y la educación. Sin embargo, esto es más evidente entre los grupos G1 y G5, y dentro de cada uno existe una saludable y muy humana variedad de opiniones. Lo que es más claro en nuestro análisis es que las diferencias en consumo y opiniones parecen no afectar la participación comunitaria, sugiriendo que dinámicas más profundas o estructurales están afectando la capacidad de las personas de involucrarse en el espacio público. Esto es especialmente problemático para los grupos más vulnerables, al no poder plantear sus necesidades desde sus experiencias vividas durante la formulación o implementación de políticas públicas.